Argumentum ad rem, наостанок
автор: Олександр Степаненко
Ще ген аж у 2015 році ЕГО «Зелений Світ» звернувся із заявою до Європейського суду з прав людини (ЄСПЛ) на захист права доступу до інформації, гарантованого статтею 10 Європейської Конвенція про захист прав людини та основних свобод. Справу супроводжували адвокати Української Гельсінської спілки з прав людини М. Тарахкало та В. Лебідь. Процедура її розгляду тривала 8 років. Нещодавно нами було отримано Рішення Суду від 2 листопада 2023 року. Суд відхилив нашу скаргу, не виявивши порушення органами державної влади України права доступу до інформації, та «вважає, що обмеження права заявника на доступ до інформації було пропорційним переслідуваній законній меті».
Розмова з фінінспектором про право на інформацію
"Розмова" ця почалася давно, ще у липні 2015 року. Незадовго до того, вочевидь за чиєюсь командою «зверху», органи фінансового контролю заповзялися проводити по всій країні ревізії фінансової діяльності національних природних парків – переважно тих, у яких було не завершено документування передачі земель у постійне користування. Зрозуміло, що охоронний режим заповідних територій часто заважає багатьом спритним людям: розробляти надра, рубати ліс, будувати вітряки на високих полонинах і дамби на річках, ганяти гірськими хребтами на джипах... Тож ця кампанія перевірок виглядала так, ніби дуже треба було вказати пальцем - ось саме тут, у природоохоронних установах, обертаються найбільші «тіньові» кошти…
Фінінспектори прийшли до національних парків «Гуцульщина», «Верховинський», «Кременецькі гори», «Дністровський каньйон», багатьох інших… У червні було завершено ревізію фінансово-господарської діяльності Національного природного парку (НПП) «Дністровський каньйон».
Тож ЕГО «Зелений Світ», статутною метою якого є захист екологічних прав та збереження природної та історико-культурної спадщин, звернулося із запитом на інформацію до Державної фінансової інспекції в Тернопільській області (ДФІ). Ми просили надати копії Акту ревізії фінансово-господарської діяльності Парку.
Адже згідно закону «Про публічну інформацію» не може бути обмежено доступ до інформації про розпорядження бюджетними коштами, володіння, користування чи розпорядження державним, комунальним майном, у тому числі до копій відповідних документів.
У серпні 2015 року ДФІ надіслала нам відмову в наданні запитуваного документу, в якій зазначила, що матеріали ревізії передано органам Прокуратури, яка розпочала досудове розслідування, тож зміст акту ревізії можна розголошувати лише з дозволу слідчого або прокурора.
Тут варто пояснити, що законодавець, як міжнародний так і національний, встановив виключний перелік випадків, коли доступ до публічної інформації може бути обмежений та зобов’язав при розгляді питання - на користь оприлюднення, АБО засекречування - оцінити шкоду від розкриття такої інформації у порівнянні із суспільним інтересом в її отриманні (так званий «трискладовий тест»). Так згідно із законом обмеження доступу до інформації можливе при дотриманні сукупності таких вимог:
1) виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров’я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя;
2) розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам;
3) шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні.
Звертаючись із запитом, ми виходили з переконання, що запитувана інформація є публічною, за порядком доступу – відкритою, а за змістом - екологічною. І що одної лише констатації про обмеження доступу до публічної інформації з міркувань збереження таємниці слідства недостатньо. Чи справді і чому так?
Згідно положень Оргуської конвенції, ратифікованої Україною, до екологічної інформації віднесено «аналіз затрат і результатів, використані в процесі прийняття рішень з питань, що стосуються довкілля». Вочевидь ДФІ в ході своєї ревізії Парку мала б здійснити аналіз затрат - зокрема щодо законності та ефективності витрачання коштів українських платників податків - та інший економічний аналіз рішень, що стосуються об’єктів природного довкілля, які охороняються у ньому.
Практично у той самий час, у жовтні 2015 року, прес-служба ДФІ України поширила у медіях переможні реляції про результати своїх перевірок з промовистими заголовками: «Національні природні парки розтратили 8 млн грн із держбюджету на свою охорону!» (Ось, наприклад - https://www.rbc.ua/ukr/news/gfi-natsionalnye-prirodnye-parki-rastratili-1444895256.html)
Зауважмо, ці скандальні публікації з’явилися ще тоді, коли далеко не завершеним було слідство, не оголошено підозри про вчинення злочину, слідчі матеріали не було передано до суду і т. ін. Але ДФІ вже рапортує начебто про неспростовний склад злочину – спричинення багатомільонних збитків державному бюджету. Даруйте, панове фінінспектори, де ж тут презумпція невинуватості, де таємниця слідства? І хто тут завдає шкоди авторитету і неупередженості правосуддя?
Держфінінспекція, відмовляючи у задоволенні нашого запиту, жодним чином не намагалася довести, як саме і чому оприлюднення інформації може завдати суттєвої шкоди розслідуванню чи запобіганню злочину. Відгородитися, не давати, не відповідати громадськості – так, звісно, простіше.
Намагатися отримати інформацію, чи задовільнитися дезінформацією?
Ми не вважали, що варто довіряти бездоказовим твердженням ДФІ у пресі про те, що «деякі національні природні парки безпідставно утримували служби охорони». Як і відповідально коментувати питання про законність використання бюджетних коштів на утримання нацпарків. Тому все ж вирішили захистити своє право на інформацію в українських палацах правосуддя…
Тож звернулися до Тернопільського окружного районного суду із адмінпозовом до ДФІ про визнання протиправною відмови у наданні публічної інформації за запитом.
У позовній заяві відзначили, що акт ревізії містить саме інформацію про стан довкілля (екологічну інформацію), і саме ДФІ є її розпорядником. Наголосили й на тому, що оприлюднення акту ревізії вочевидь не може завдати шкоди інтересам, переліченим ст. 6 закону «Про доступ до публічної інформації». В той же час, існує відвертий суспільний інтерес в отриманні запитуваної інформації, адже НПП «Дністровський каньйон» є частиною природно-заповідного фонду України, щодо якого встановлюється особливий режим охорони, відтворення та використання. Згідно закону «Про природно-заповідний фонд України», до прав громадян віднесено участь у здійсненні громадського контролю за охороною заповідних територій та об’єктів, внесення пропозицій про притягнення до відповідальності винних у порушенні вимог охорони заповідних територій. А відтак, громадськість має суттєвий суспільний інтерес у отриманні інформації про те, як здійснюється господарська та адміністративна діяльність, як використовуються бюджетні кошти на цілі охорони територій та об’єктів ПЗФ, включених до «Дністровського каньйону». Має такий суспільний інтерес і ЕГО «Зелений Світ», статутна мета якого полягає у захисті екологічних прав.
У вересні 2015-го Тернопільський окружний районний суд (суддя Подлісна І. М.) відмовив у задоволенні позовних вимог. У своїй постанові суд доводив, що запитувана не є екологічною, посилався на відповідь Заліщицького РВ УМВС про те, що акт ревізії є основним доказом у кримінальному провадженні, а відтак таємницею слідства. Але жодного докладного обґрунтування відмови у доступі до публічної інформації згідно оцінки критеріїв, сформульованих у 6-й статті закону «Про доступ до публічної інформації» не надав.
Ми оскаржили рішення Тернопільського суду, в апеляційній скарзі вдруге наголосивши, що запитувана інформація за категорією є публічною, за порядком доступу – відкритою, а за змістом – інформацією про стан довкілля. Відзначили також, що при ухваленні постанови від 8 вересня 2015 року Тернопільський окружний районний суд посилався на норми закону «Про доступ до публічної інформації» вибірково, не застосувавши триступеневий тест, передбачений ч. 2 ст. 6 цього закону.
Дарма! - як видно, не люблять цієї статті закону ані фінінспектори, ані слідчі, ані прокурори, ані судді… Як, зрештою, і інших положень національного та міжнародного законодавства, у яких йдеться про ЗАХИСТ ПРАВ ЛЮДИНИ. Майже 100 років тому наш видатний земляк Станіслав скрушно зауважив: «Люди плутають закони з правами». І на те, як видно, досі нема ради.
За нашою оцінкою, державні органи в Україні також часто маніпулюють поняттям «таємниця слідства»: або тлумачать його чисто механістично, або відверто ігнорують. Коріння такої практики тягнеться мабуть ще із сталінських часів... Звісно, таємниця слідства у певних випадках повинна бути захищеною, але вона за законом не є неподоланною перешкодою для права громадськості знати. Не будемо вдаватися у дискусію, що є небезпечнішим для правосуддя: розголошення, чи штучне втаємничення інформації на етапі досудового розслідування. І що несе у собі більші корупційні ризики...
Важливо, що за таких умов видається наразі порожньою декларацією засадничий принцип адміністративного судочинства України, яке керується принципом верховенства права, а зміст і спрямованість діяльності держави визначають права людини. Цю скептичну думку підтвердила ухвала Вищого адміністративного суду України, який відмовився навіть розпочати касаційне провадження через буцімто необгрунтованість касаційної скарги. А судді хто? – спитає читач. Ухвалу затвердила суддя ВАСУ Ємельянова В. І.
Тож у національних судах України захисти наше право на доступ до публічної інформацію не вдалося: ані у Тернополі, ані у Львові, ані у столиці. Відтак організація прийняла рішення шукати захисту права у Страсбурзі – в Європейському суді з прав людини (ЄСПЛ).
Наостанок варто згадати, що практично усі національні природні парки, яких ДФІ та Прокуратура звинувачувала у протизаконній розтраті коштів державного бюджету на потреби утримання служби державної охорони, впродовж 2016 року успішно оскаржили звинувачення в судах. З чим ми їх щиро вітаємо!
Не лише watchdog має право
Рішення у нашій справі приймала колегія суддів ЄСПЛ у складі головуючого Карло Ранзоні (Carlo Ranzoni), Маттіаса Гайомара (Mattias Guyomar) і представника України Миколи Гнатовського. Уряд України в судовому засіданні представляла Маргарита Сокоренко.
Ще у 2021 року Уряд України подав власне заперечення на заяву «Зеленого Світу». Позиція Уряду нікчемна – не подавши обгрунтованих аргументів по суті справи, він вдався до інсинуацій, які зводилися до того, що справжнім наміром ЕГО "Зелений Світ" у цій справі було НЕ поновлення порушеного права на інформацію, а намагання захищати інтереси посадовців НПП "Дністровський каньйон". Довелося детально пояснювати у листуванні із Судом, що ЕГО "Зелений Світ" є незалежною громадською організацією, створеною без участі будь-кого з посадовців НПП задовго до створення самого НПП. ( ЕГО "Зелений Світ" було створено у 1997 році, а НПП у 2010 році). Що у складі ЕГО "Зелений Світ" немає жодного працівника Парку. Що ніхто з членів ЕГО «Зелений Світ» не перебуває у родинних зв’язках з працівниками НПП. Що представник ЕГО «Зелений Світ» Олександр Степаненко є членом Науково-технічної ради Парку, яка незалежна від його адміністрації. Усі члени науково-технічної ради виконують свої функції у раді на громадських засадах. До основних завдань Науково-технічної ради входить прийняття рішень щодо наукового профілю, стану та перспективних напрямів наукової діяльності НПП і т.д. і т.п. Що врешті-решт становлення і розвиток НПП «Дністровський каньйон», а також раціональне витрачання бюджетних коштів у цьому процесі є одним із напрямків діяльності ЕГО «Зелений Світ», і це можна простежити з публікацій організації. Саме цією метою вона й керувалася, намагаючись отримати інформацію про результати перевірки ДФІ.
Цілком природно, що ці вигадки Уряду України було відхилено Євросудом. Ось як це сформульовано у тексті рішення: «Уряд стверджував, що організація-заявник зловживав своїм правом на подання заяви, оскільки ввів Суд в оману щодо свого справжнього наміру, вимагаючи Акт ревізії, який розглядається, але не тому, що він містив екологічну інформацію, а тому, що організація-заявник мала намір «захистити посадових осіб Дністровського каньйону в порядку оскарження акта перевірки». НУО-заявник заперечував цю вимогу, стверджуючи, що вона нічого не приховувала від Суду і що заяви Уряду були ризикованими твердженнями без реальних доказів. Суд, у світлі застосовних загальних принципів, викладених, наприклад, у справі «Жданов та інші проти Росії» (№ 12200/08 та 2 інших, §§ 79-81, 16 липня 2019 р.), не помітити в діях заявника будь-які елементи можливого «шкідливого здійснення права в цілях, відмінних від тих, для яких воно призначене», що перешкоджає належному функціонуванню Суду або належному проведенню провадження в ньому. Таким чином, він відхиляє це попереднє заперечення».
Далі Уряд стверджував , що організація-заявник не може вважатися «наглядовим псом» (“public watchdog”) у питаннях захисту права на публічну інформацію, а запитувана нею інформація не була «готовою та доступною», оскільки для виконання запиту ДФІ Тернополя мала б звернутися до слідчих органів, щоб отримати дозвіл на оприлюднення звіту.
Ці аргументи вочевидь не витримують критики. По-перше, для того аби відстоювати власне право знати, не потрібно отримувати якийсь особливий статус «watchdog-а». Стаття 10 Євроконвенції гарантує право одержувати і передавати інформацію КОЖНОМУ, тобто будь-якій фізичній або юридичній особі.
Dura lex
Функціонери Міністерства юстиції, тобто фахові юристи, які пишуть заперечення на заяви до ЄСПЛ, мали б знати, що акти ревізії ДФІ завжди складаються у трьох примірниках, один з яких передається організації-об’єкту контролю, де з ним зобов’язані ознайомитися керівник, головний бухгалтер та інші працівники. Тобто акт ревізії ДФІ у такий спосіб вже оприлюднюється, що і було зроблено після перевірки «Дністровського канйону». Зрештою, звернення ДФІ до правохоронного органу для отримання дозволу не співмірне за витратами часу і ресурсів з тим, що організація-заявник змушена була пройти в судах трьох інстанцій: складання позовів, сплата судового збору, консультації з адвокатами, присутність у судовому засіданні тощо.
Зрештою, професійні аудитори і юристи державних установ повинні б також мати уяву про один з принципів доступу до публічної інформації: «обмеженню доступу підлягає інформація, а не документ - якщо документ містить інформацію з обмеженим доступом, для ознайомлення надається інформація, доступ до якої необмежений».
Однак ніхто у цій справі: ані керівник ДФІ, ані слідчий, ані прокурор, ані суддя будь-якої інстації, від окружного суду до верховного, ані суддя самого ЄСПЛ в результаті так і не змогли пояснити одну річ: що конкретно містилося у акті ревізії такого, що вимагало засекречування, оскільки становило загрозу авторитету і неупередженості правосуддя?
Процитуємо з рішення суду: «У цій справі відмова Тернопільської ДФІ надати НУО-заявнику запитуваний звіт пояснюється тим фактом, що звіт є частиною матеріалів кримінальної справи, і доступ до нього було обмежено під час розслідування. Таке обмеження було чітко передбачено законом, а саме статтею 222 Кримінально-процесуального кодексу, і було необхідним для забезпечення таємниці слідства, таким чином підпадаючи під одну з законних цілей, перелічених у пункті 2 статті 10, тобто є «підтримання авторитету та неупередженості судової влади». Це обмеження могло бути знято за рішенням слідчого. Хоча НУО-заявник стверджувала, що Тернопільська ДФІ безуспішно подала заявку на отримання такого дозволу, Уряд не надав жодної інформації з цього приводу, а матеріали, доступні Суду, не дозволяють йому остаточно вирішити це питання».
Для того, аби вирішити це питання, Суду варто було б звернутися до норм законів України про інформацію. Суддя ЄСПЛ від України п. Микола Гнатовський, поза сумнівом, знайомий з ними. ЕГО «Зелений Світ» звернувся чітко за адресою: розпорядником запитуваної інформації була виключно ДФІ, яка у відповідності до ст. 1 закону «Про інформацію» діє, як суб’єкт владних повноважень - орган державної влади, що здійснює владні управлінські функції. Запитувана інформація у поняттях ст. 1 ЗУ «Про публічну інформацію» є публічною. Ця інформація знаходиться у розпорядженні ДФІ, який її створив та задокументував у формі Акту ревізії. Не існує жодних інших органів владних повноважень, котрі можуть виступати, як розпорядники публічної інформації, створеної ДФІ у процесі ревізії фінансово-господарської діяльності НПП «Дністровський каньйон». Предметом запиту ЕГО «Зелений Світ» не могла бути і не була жодна інформація досудового розслідування, адже до завдань та компетенції органів державного фінансового контролю, яким є ДФІ, законом не віднесено здійснення такого розслідування. Відтак ЕГО «Зелений Світ» надіслало свій запит на інформацію чітко за належністю – саме тому органу владних повноважень, який є розпорядником запитуваної публічної інформації. Громадська організація не повинна була розшукувати прокурора або слідчого, аби отримати його дозвіл на оприлюднення акту ревізії.
Ані національні суди, ані ЄСПЛ, на жаль, не врахували норму ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України, згідно якої “В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб’єкта владних повноважень обов’язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача». Тобто ЕГО «Зелений Світ» вправі був вимагати, щоб при розгляді справи саме суб’єкт владних повноважень, тобто ДФІ, доводила, що накладання обмежень на оприлюднення публічної інформації відбувалося з дотриманням вимог «статті-невидимки» №6 із закону «Про доступ до публічної інформації». Що він і намагався робити...
Тож саме ДФІ повинна обґрунтувати, що інформацію закрито для захисту конкретної легітимної мети, пояснити, яку саме істотну шкоду і кому саме може завдати розголошення цієї інформації та обґрунтувати, чому ця шкода є більш суттєвою, аніж право громадян знати.
Громадяни ж не повинні пояснювати суду для чого їм потрібна інформація і від кого вони отримали право на неї. Вони народилися з правами. Це визнано усіма високими актами міжнародного права, починаючи із Загальної декларації прав людини. Минуло 75 років від її ухвалення ООН і прикро, що такі речі варто пояснювати…
Зрештою, згадаймо тут ще й Конституцію України, стаття 50 якої гарантує кожному право вільного доступу до інформації про стан довкілля, така інформація ніким не може бути засекречена.
А запитувана інформація за змістом є саме інформацією про стан довкілля (екологічною інформацією). Міжнародне і національне право до екологічної інформації відносить «аналіз затрат і результатів та інший економічний аналіз та припущення, використані в процесі прийняття рішень з питань, що стосуються навколишнього середовища». Аналіз бюджетних затрат на утримання штату співробітників НПП «Дністровський каньйон», виконаний ДФІ при перевірці – екологічна інформація.
У цьому сенсі дивним виглядає те, що високий Суд жодним чином не посилався у своєму рішенні на положення Оргуської конвенції – міжнародної правової угоди, ратифікованої Україною, яка є частиною її законодавства (повна назва – Конвенція про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля). Чому при прийнятті Судом рішення враховуються застереження Кримінально-процесуального кодексу України, але не враховуються норми міжнародного права на користь оприлюднення інформації – наприклад, норма про право на доступ до інформації без необхідності формулювати свою зацікавленість?
Одним з вирішальних аргументів, які врахував Суд у прийнятті рішення про відхилення скарги, було надання Акту ревізії за нашим повторним запитом. Тобто врешті-решт запитувану документацію було таки отримано нами. Але тут варто звернути увагу на те, що документ було надано вже у 2016 році, після того, як право на доступ до інформації не було захищено у трьох національних судах, аж до Вищого адміністративного суду України.
Наостанок: законодавець, ратифікувавши Оргуську конвенцію та прийнявши закон «Про доступ до публічної інформації», надав громадянам добрі інструменти для захисту їхнього права знати. Ці інструменти повинні працювати: як у відносинах з розпорядниками публічної інформації про стан довкілля, так і у судових справах. На жаль, потужна інерція тотального засекречування досі все ще відчутна у державних органах.
Нам нині не залишається іншого виходу, як визнати рішення ЄСПЛ як найвищої та найавторитетнішої судової інстанції Європи та визнаного творця прецедентного права для країн-членів Ради Європи. Втім, не приховуючи деякого нашого скепсису при ознайомленні із його змістом.
Рішення доступне за посиланням - Application no. 37316/16 «ECOLOGICAL AND HUMANITARIAN ASSOCIATION ZELENYY SVIT against Ukraine» https://hudoc.echr.coe.int/#{%22itemid%22:[%22001-229335%22]}
Але головним є, звісно ж, інше. Ця історія - чергова ілюстрація низької спроможності національної системи правосуддя. Спроможності захищати законність і верховенство права в Україні. За офіційною статистикою, вже впродовж багатьох років Україна займала перше місце серед держав–членів Ради Європи за кількістю справ, які перебували на розгляді в Європейському суді. У 2020 році на розгляді в ЄСПЛ перебувало загалом 62 000 справ проти держав – сторін Конвенції, з них 10 400 справ – проти України, що складає 16,8 % від загальної кількості. В умовах війни кількість заяв до Євросуду зростатиме, додадуться справи міждержавних скарг України проти Росії. І їхній розгляд розтягатимется на роки. І навіть якщо у ЄСПЛ працюватимуть такі заслужені юристи, як пан Микола Гнатовський і панна Маргарита Сокоренко, вони фізично не зможуть забезпечити високий рівень розгляду такої колосальної кількості справ з України.
Реально захищати права людини в Україні повинні національні суди. Наразі ж оте сумне «лідерство» у Євросуді свідчить про неспроможність національної системи правосуддя протистояти викликам, які постали перед країною. І воно видається однією з найголовніших перешкод: на нашому шляху до Європейського співтовариства і до того стану, коли суди насправді «керуватимуться принципом верховенства права, відповідно до якого людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави».
Щоб розмістити повідомлення чи коментар на сайт, вам потрібно увійти під своїм логіном