Публікації / Екологічні права

Які права мають громадяни у сфері управління лісовим господарством та наскільки вони реалізуються на практиці?

29.12.2011
Олександр Степаненко,
ЕГО «Зелений Світ»

Автори Конституції України (стаття 13) заклали до неї фундаментальний принцип: усі природні ресурси в межах території країни є власністю українського народу, який делегує своє право власника державі та місцевому самоврядуванню . 38-а стаття Основного закону також наділяє громадян правом управління державними справами – котре вочевидь поширюється й на сферу природоохоронної політики та управління природними ресурсами. Крім того, кожного громадянина Конституція наділила правом користування природними об’єктами, що перебувають у власності народу.

Конституційні принципи знайшли відповідне відображення у законі „Про охорону навколишнього природного середовища України”. Його стаття 4 свідчить: природні ресурси є власністю українського народу, який має право на володіння, використання та розпорядження ними. Схоже формулювання - стосовно прав власності на лісові ресурси - містить Лісовий кодекс (стаття 7). Звісно, як і кожне право, воно може зазнавати обґрунтованих законодавчих обмежень, якщо йдеться про права інших громадян, інтереси територіальних громад та держави.
Стаття 9 базового природоохоронного закону гарантує громадянам право доступу до екологічної інформації, участі в розробці та здійсненні заходів щодо охорони довкілля, раціонального і комплексного використання природних ресурсів.
Цього року виповнилося 12 років від моменту ратифікації Верховною Радою Оргуської конвенції – «Про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля» - відколи вона стала частиною національного законодавства. Зміст її положень загалом зрозумілий із самої назви: громадяни повинні бути обізнані з інформацією про стан довкілля та використання природних ресурсів, а також брати участь у прийнятті державних та самоврядних рішень з цих питань. Для випадків, коли їхні права порушуються – у сфері судочинства створюються відповідні можливості для їхнього поновлення.

Як бачимо, на рівні конституційних та законодавчих гарантій українська держава встановила вагомі загальні положення стосовно прав громадян та інтересів місцевих громад у володінні, користуванні та розпорядженні природними ресурсами, лісовими у тому числі…
Крім того, участь громадян та місцевих громад визначено невід’ємною складовою лісової політики та сталого управління лісовим господарством у низці угод «м’якого міжнародного права», таких як «Лісові принципи» Конференції ООН з навколишнього середовища та розвитку в Ріо-де-Жанейро (1992), Всеєвропейська стратегія збереження біологічного та ландшафтного різноманіття (1995), декларації та резолюції Міністерських конференцій по захисту лісів Європи, (2003, 2007), Санкт-Петербурзька декларація з проблем правозастосування та управління в лісовому господарстві (2005). Дотримуватися усіх цих прекрасних декларацій добровільно зобов’язалася й Україна.
Вочевидь доводиться втішатися тим, що на міжнародній арені наша держава намагається виглядати цивілізованим гравцем у сфері екологічної політики. Але конституційні гарантії – як то часто у нас буває – можуть розмиватися іншими законами та зводитися мало не нанівець підзаконними актами виконавчої влади.
Саме тому у сфері природокористування можна спостерігати численні приклади узурпації права власності на природні ресурси, їхнього неконтрольованого використання адміністративною верхівкою, а також - тіньової приватизації. Громадськість здебільшого позбавлена можливостей реально впливати на ці процеси, або ці можливості не використовуються належним чином. Громадяни переважно не обізнані у можливостях захисту своїх екологічних та соціально-економічних прав…

У реальному житті справді доволі часто видається, що «усі ті Ріо-де-Жанейро, Женеви та Санкт-Петербурги» - надто далеко. Натомість діяльність конкретних розпорядників та користувачів природних ресурсів: земель, надр водойм, лісів не завжди відповідає прекраснодушним міжнародним деклараціям. Далеко не скрізь створено робочі механізми й практику реалізації прав громадян та інтересів територіальних громад - у діяльності конкретних владних органів та конкретних користувачів лісових ресурсів.

Вже коли звернемося до спеціальних законів, котрі визначають засади використання окремих природних ресурсів – у тому числі до базового лісівничого закону, Лісового кодексу України – можна простежити намагання відсторонити громадян та місцеві громади від інформації про стан лісів та від процесу прийняття рішень лісової політики. Приміром, навіть у Лісовому кодексі ви не знайдете згадки про законодавчо закріплений обов’язок постійних та тимчасових лісокористувачів забезпечувати екологічні права громадян та інтереси місцевих громад при реалізації ним прав користування лісами. Лісовим кодексом України передбачено можливість залучення до розробки програм і планів ведення лісового господарства, у формі консультування, лише громадські природоохоронні організації. Але наразі відсутнім є механізм врахування інтересів навіть цієї, надто нечисленної частини громадськості.
Місцеві громади нині мають можливість лише дуже опосередковано впливати на прийняття управлінських рішень у сфері користування природними ресурсами через органи самоврядування. Начебто законом «Про місцеве самоврядування в Україні» і передбачено різноманітні форми участі громад в управлінні (місцевий референдум, загальні збори за місцем проживання, місцеві ініціативи, громадські слухання тощо). Однак ефективність їхнього використання є низькою через те, що при використанні цих форм вирішуватися можуть лише питання місцевого значення, що належать до відання місцевого самоврядування. Комплексний характер проблем лісового господарства потребує їх розв’язання на рівнях, котрі як правило, виходять за рамки компетенції конкретної сільської або міської ради.
Чимало прикладів відомчої закритості демонструє практика нормотворення на рівні органів виконавчої влади – у тому числі у лісовій сфері. Труднощі розпочинаються вже на етапі доступу до інформації про стан лісових ресурсів та ведення лісового господарства. Зазирнемо хоч би до наказу головного лісового відомства країни від 26 травня 2011 року, яким затверджено «Перелік відомостей, що становлять службову інформацію у Державному агентстві лісових ресурсів України». Після ознайомлення з його змістом виникає низка запитань стосовно відповідності Конституції, міжнародним правовим актам та законам України пунктів наказу, котрі стосуються інформації про ведення лісового господарства та стан лісових ресурсів. Наприклад, цим наказом до службової інформації віднесено пояснювальні записки до проектів організації і розвитку лісового господарства, схеми лісів, документацію державного лісового кадастру на рівні обласних управлінь, області, держави.

Ясна річ, наказ лісового Агентства повинен стовідсотково відповідати базовому лісівничому закону - Лісовому кодексу України. Даруйте, але кодексом якраз і встановлено, що той самий лісовий кадастр призначений саме для забезпечення органів державної влади, органів місцевого самоврядування, зацікавлених підприємств, установ, організацій і громадян достовірною та об’єктивною інформацією щодо природного, господарського стану та правового режиму використання лісового фонду. Відтак не зрозуміло, чому ота «достовірна та об’єктивна» повинна мати статус інформації з обмеженим доступом в системі державного лісового агентства?!

Адже існує активний суспільний інтерес: пересічних громадян, депутатів місцевих рад, науковців та освітян, громадських природоохоронних організацій – до інформації проектів організації і розвитку лісового господарства, лісового кадастру, матеріалів лісовпорядкування і т. ін. Така інформація потрібна у процесі формування лісової політики на місцевому та регіональному рівні, контролю за виконанням відповідних програм, наукової діяльності, у природно-заповідній справі, при здійсненні громадянського контролю у сфері охорони та використання лісових ресурсів, реалізації заходів із залученням громадськості до прийняття рішень з питань, що стосуються довкілля і т. ін.

Загальновизнано, що стан інформаційної відкритості є першою і необхідною передумовою для розвитку практики громадської участі.

Низька ефективність існуючих форм інформування та залучення громадськості до управління лісами підтверджується результатами опитування представників місцевих громад, яке було нещодавно проведено в рамках програми ENPI - FLEG «Вдосконалення систем правозастосування і управління в лісовому секторі країн східного напрямку Європейської політики добросусідства і Росії» в Закарпатській, Львівській, Івано-Франківській, Київській та Чернігівській областях. Приміром, менше 10% опитуваних підтвердили факт залучення місцевих громад до розробки 10-річних планів розвитку лісового господарства .
Відповіді на інформаційні запити ЕГО «Зелений Світ», адресовані у рамках проекту «Дотримання прав громадян у сфері користування природними ресурсами у Тернопільській області» керівництву лісгоспів Тернопільської області й управління лісового та мисливського господарства, засвідчили, що практика участі місцевих громад у стратегічному плануванні розвитку лісового господарства практично відсутня.
Відповідаючи на питання щодо яких аспектів, пов’язаних з управлінням лісовим господарством, варто було б залучати місцеву владу та громадськість, респонденти проекту ENPI - FLEG висловлювали побажання тіснішої співпраці з лісгоспами з питань щорічного планування місць рубок, особливо щодо погодження рубок у особливо цінних лісах (історико-культурного, рекреаційного призначення, місця оселищ рідкісних видів рослин та тварин). Також важливими аспектами співпраці є погодження виділення мисливських угідь з місцевими громадами та планування маршрутів вивезення деревини.

Дещо активніше – за результатами соціологічного опитування - відбувається співпраця між представниками лісових господарств та місцевим населенням у сфері охорони лісу від браконьєрів та інших лісопорушників. Зокрема, співпраця представників лісгоспу ведеться з місцевими жителями, у першу чергу з членами УТМР. Позитивну відповідь щодо випадків залучення місцевих активістів до рейдів з метою попередження та виявлення порушень в лісах дали біля половини опитуваних.

Щодо інших заходів, то переважно вони націлені на охорону хвойних насаджень у передріздвяний період. Але, все-таки, частина респондентів (24 %) зазначають, що на даний час робота із залученням місцевих мешканців до охорони лісу не ведеться.

Місцеві громади висловлюються щодо бажання брати активнішу участь в управлінні лісовим господарством, тим самим забезпечуючи вирішення низки питань соціально-економічного розвитку громад. Спостерігається пряма залежність між усвідомленням ролі і значимості лісів для соціально-економічного розвитку місцевих громад й вибором активних форм залучення – таких, як консультування і участь у прийнятті рішень.

Світовий досвід сталого лісового господарства вказує на використання різноманітних форм залучення місцевих громад до управління, а саме: залучення до планування, передача в оренду та під охорону ділянок державного лісу, організація і ведення лісового господарства в комунальних і державних лісах, створення об’єктів заповідного фонду. Механізм такого залучення громадськості перелік тих питань щодо ведення лісового господарства, які в обов’язковому порядку передбачають залучення громадськості, і, зокрема, місцевих громад. Це такі питання як: 10-річні плани розвитку лісового господарства, використання території, транспортної інфраструктури та майна місцевих громад під час лісозаготівлі, призначення рубок у особливо цінних для збереження лісах, випас громадської худоби в лісах, доступ місцевих мешканців та малого бізнесу до використання лісових ресурсів тощо.

Залучення місцевих громад найбільш доцільно здійснювати на локальному або регіональному рівні (окремої територіальної громади та окремого лісництва) у формі інформування, консультування та участі у прийнятті взаємно узгоджених планувальних рішень. Природоохоронні організації, наукові та освітні установ можуть залучатися як на локальному, так і на регіональному рівні (лісгоспів, управлінь та громадських рад при них). Рішення у обох випадках мають прийматися на основі консенсусу. З метою врегулювання розбіжностей у позиціях варто передбачити процедури оскарження рішень через апеляційні комісії при регіональних органах управління лісовим господарством. Звісно – останній механізм вже є питанням перспективи на майбутнє, можливо – віддаленої.

Запровадження механізму залучення може відбутися через прийняття окремого нормативно-правового акту органом виконавчої влади у сфері лісового господарства або ж на основі добровільних локальних угод про соціальне партнерство. Звісно ж повинен існувати двосторонній інтерес влади та громадськості у встановленні діалогу та партнерства – з тим, аби саме по собі прийняття таких актів та угод на залишилося лише декларацією про наміри.

Наразі ж спостерігаємо зволікання у справі створення громадських рад в структурі центрального та регіональних органів управління лісовим господарством. Тут варто нагадати, що Постановою Кабінету Міністрів України від 3 листопада 2010 р. № 996 „Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики” доручалося протягом трьох місяців вжити заходів для проведення установчих зборів для утворення громадських рад при центральних і місцевих органах виконавчої влади та забезпечити їх функціонування. Отже, термін часу, запропонований Урядом для формування громадських рад, вичерпався ще 3 лютого 2010 року. Зрушень у структурах державного лісового агентства практично не відбулося…

Вселяє певну надію поступове вдосконалення діяльності з інформування громадськості, зокрема у практиці обласного управління лісового господарства. Оновлення інформації та інтернет-сторінці управління та вихід кожного чергового числа «Тернополісу» є тому добрим підтвердженням.
Поширити інформацію